Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма реферат по экономической географии скачать бесплатно субъекты Бюджетный Федеральное Федерация местный Власть расходы доходов федеральный субъектов правительство финансовый реформа финансирования налог, Сочинения из Экосоциология. Moscow State University
docsity
docsity11 апреля 2017 г.

Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма реферат по экономической географии скачать бесплатно субъекты Бюджетный Федеральное Федерация местный Власть расходы доходов федеральный субъектов правительство финансовый реформа финансирования налог, Сочинения из Экосоциология. Moscow State University

DOC (579 KB)
105 страница
38Количество просмотров
Описание
Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма реферат по экономической географии скачать бесплатно субъекты Бюджетный Федеральное Федерация местный Власть расходы доходов федеральный субъектов правительство фина...
20баллов
Количество баллов, необходимое для скачивания
этого документа
Скачать документ
Предварительный просмотр3 страница / 105
Это только предварительный просмотр
3 страница на 105 страницах
Скачать документ
Это только предварительный просмотр
3 страница на 105 страницах
Скачать документ
Это только предварительный просмотр
3 страница на 105 страницах
Скачать документ
Это только предварительный просмотр
3 страница на 105 страницах
Скачать документ

Введение

Обострение финансового кризиса в середине 1998 г. и волна заявлений

властей регионов о приостановке перечислений налоговых поступлений в

федеральный бюджет с новой силой обнажили проблемы

неотрегулированности межгосударственных отношений в федерации,

особенно в области межбюджетных связей. Вопросы укрепления бюджетов

всех уровней, выработки финансовых механизмов, цементирующих

федерацию, стали еще более актуальными.

В соответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в

Российской Федерации развиваются как система взаимоотношений двух

партнеров - федерального центра и субъектов. В условиях такой модели

бюджетного федерализма, в которой роль местного самоуправления

принижена и в значительной мере определяется субъектами федерации,

особое значение приобретает решение задач по сбалансированию интересов

федерального центра и субъектов федерации. Ключевыми факторами ее

устойчивости являются “прозрачность” бюджетных взаимоотношений, учет

специфики субъектов, сглаживание аномальных различий в их бюджетном

положении.

Для Российской Федерации характерны особенно значительные различия

в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с

огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно-

климатических зон, так неравномерным распределения производительных

сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее

регионов. Существенную роль играет специфика государственного

федеративного устройства, основанного на сочетании административно-

территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных

в Конституции РФ. Характерной чертой является не только многочисленность

субъектов, но и их разностатустность. В федерацию входят 89 субъектов, в том

числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10

автономных округов и два города - Москва и Санкт-Петербург. Хотя

Конституция декларирует равноправие всех субъектов федерации, но

фактически закрепляет асимметричность федерации, придавая национальным

республикам статус государств в отличие от не национальных краев, областей

и округов. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как

вхождение некоторых субъектов в состав других, непризнание верховенства

федерального закона в ряде республик, развитие договорных отношений

между центром и отдельными субъектами федерации. Все это обусловливает

значительные региональные различия в потребностях субъектов в средствах

финансирования, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и

расходов, затрудняющие регулирование уровня их бюджетной обеспеченности

и формирование эффективного механизма межбюджетной поддержки.

В данной работе делается попытка проанализировать бюджетные

взаимоотношения федерального центра и субъектов с упором на проблемы в

области финансовой поддержки регионов, а также разграничении расходов и

доходов по уровням бюджетной системы. Рассматриваются тенденции в

изменении бюджетного положения субъектов Российской Федерации, роль

регионов в формировании доходов федерального бюджета, влияние

федеральной поддержки на горизонтальные бюджетные дисбалансы за период

с 1994 г. - года начала становления новой для России системы межбюджетных

отношений, исследуется роль трансфертов в выравнивании бюджетной

диспропорции регионов, анализируется зарубежный опыт в этой области и

возможности его использования в России.

Глава 1.

1.1. Роль трансфертов в выравнивании диспропорций социально-

экономического развития регионов.

Острой и трудноразрешимой проблемой является оптимизация

многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный

бюджет, бюджеты 89 субъектов Федерации и местные бюджеты (городские,

сельские, районные и т.п.). Основополагающий принцип бюджетного

федерализма состоит в том, что каждый субъект РФ располагает собственным

бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных

полномочий в строгом соответствии с законодательством.

При этом, во-первых, все субъекты Федерации равноправны в

финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений по

согласованию могут различаться.

Во-вторых, разграничиваются сферы деятельности и ответственности

между центром и субъектами Федерации, сферы финансирования расходов за

счет бюджетов того или иного уровня.

В-третьих, бюджет каждого уровня имеет самостоятельные источники

финансирования, а орган власти вправе самостоятельно принимать решения о

направлениях использования этих средств.

Но это в идеале. На практике отношения между федеральным бюджетом

и бюджетами субъектов Федерации, а также между последними и местными

(городскими, районными) бюджетами расплывчаты и неустойчивы.

Противоречия возникают постоянно, никто толком не знает, какой уровень

власти отвечает за расходование налогов на те или иные цели. Бюджетная

система слишком сложна и запутанна.

Все субъекты Федерации разделились на регионы-реципиенты и

регионы-доноры, что объяснялось необходимостью более или менее

выровнять уровни развития территорий. Регионы-реципиенты (или

"дотационные") не в состоянии полностью прокормить своих бюджетников и

получают из столицы трансферты - безвозмездные дотации (в середине 1998 г.

трансферты покрывали от 2 до 15% дефицита региональных бюджетов, а по

некоторым территориям, особенно округам, - до 50%, к 2000 г. намечено было

сократить их до 7%). Одновременно они переводят в центр положенные по

нормативам налоговые доходы. Происходит встречное движение денег. При

взаимном расчете оказывается, что многие из них получают существенно

больше, чем отдают. В 1994 г., по официальным данным, было 64 региона-

реципиента федеральной помощи, в 1995 г. - 78, в 1997 г. - 81. Регионы-доноры

платят налоги, удовлетворяют собственные потребности и делятся с другими

регионами частью своих доходов.

Правда, регионы-доноры и регионы-реципиенты порой трудно

различимы. Следует осторожно относиться к высказываниям, будто десяток

субъектов Федерации "кормит" все остальные. При учете всех финансовых

потоков из федерального бюджета в региональные и обратно вполне может

оказаться, что федеральная помощь меньше, чем средства, направляемые

данным регионом в центр, и наоборот.

Республика Дагестан относится к группе регионов-реципиентов. Наряду

с другими республиками, такими как: Республики Адыгея, Кабардино-

Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия – Алания, она

входит как в число наиболее подверженных глубокой депрессии регионов, так

и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в особую группу

обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое положение

определяется в большой степени внеэкономическими факторами, и

перспективы развития экономики в обозримом будущем будут определяться

возможностями государственного урегулирования острейших политических,

межнациональных, пограничных и т. д. проблем.1

Несправедливость существующего порядка перераспределения стала

очевидной. Если раньше цены на товары, уровни заработной платы и другие

параметры назначались централизованно и произвольно, то теперь они во

многом диктуются законами рынка, спросом и предложением. Однако власти

регионов-реципиентов могут не особенно заботиться о повышении

эффективности производства, развитии собственной промышленности и

доходного бизнеса, зная, что "доноры" их поддержат. Такой порядок позволяет

сваливать вину на Москву, на правительство. Некоторые руководители

регионов преувеличивают суммы невыплат пенсий, ущерб от стихийных

бедствий и т.д., чтобы выпросить у правительства дополнительные дотации и

субсидии. Поэтому нужно с поправкой относиться и к статистическим

1 Перспективы развития федерализма в России. А.Автономов, И.Антонов, О.Игнатов, С.Караганов, А.Лапшин, А.Нещадин, А.Салмин, А.Федоров, С.Шахрай. Координацию работы осуществляли Т.Борисова и А.Белкин. // Российские регионы», № 1, 1999

данным, по которым разрыв в уровне социально-экономического развития

регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям варьируется

от 10 до 100 раз (так, уровни среднедушевого бюджетного обеспечения по

регионам различаются в 10 раз, по денежным доходам на душу населения - в

15 раз, по прожиточному минимуму - в 6 раз, по регистрируемой безработице

- в 16 раз).

Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства,

значительно превосходит его возможности. В этом важная проблема

бюджетного федерализма. Она осложняется множественностью денежных

потоков, идущих в обоих направлениях (дотации, субвенции, взаимные

расчеты, инвестиционные и кредитные программы).

В экономике зачастую бывает трудно разделить денежные потоки,

относящиеся к компетенции бюджета того или иного уровня. Не всегда четко

определена компетенция властей, и потому столь часты случаи, когда,

например, врачи или учителя, которым задерживают зарплату, обращают свой

гнев на правительство, хотя они получают ее не из федерального, а из местных

бюджетов (за счет территориальных бюджетов финансируется примерно 80%

расходов на образование, 88% - на здравоохранение). Смешение

ответственности настолько вошло в традицию, плоть и кровь руководителей

государства и регионов, что вполне разумная идея правительства,

заключившего в конце 1997 г. соглашения с субъектами РФ о покрытии долгов

по зарплате в пропорции 50:50, не была поддержана даже Президентом РФ. В

результате губернаторы, не сумевшие или не пожелавшие выполнить свою

долю задачи, с легкостью переложили ее на федеральные органы и таким

образом фактически залезли в чужой карман, не понеся за это наказания.2

Исторически трансферты использовались для реализации принципа

“нормирования” в отношении распределения доходов и для заполнения

брешей, и по характеру своему были договорными. В середине 90-х годов

была введена новая система определяемых по формуле уравнительных

2 Межбюджетные отношения. http://www.fiper.ru - Сайт фонда информационной поддержки экономических реформ. Электронный справочник.

трансфертов, которая известна как Фонд финансовой поддержки регионов

(ФФПР), с двумя программами трансфертов, одна из которых предназначена

для уравнивания доходов по всем регионам, а вторая для предоставления

дополнительного финансирования регионам с неудовлетворенными

потребностями в расходах. Общий размер финансирования для этого фонда

определялся в годовом федеральном бюджете и распределялся по отдельности

между этими двумя программами, в основном, с учетом прошлых налоговых

показателей региона и его результатов по расходам. Данная система имела

несколько существенных ограничений, связанных, с одной стороны, с

технической проблемой правильного измерения налоговых возможностей и

потребностей в расходах, а с другой стороны, с проблемой финансирования

достаточного объема уравнительных трансфертов, которая была вызвана

стремительным снижением доходов сектора государственного управления

отчасти в результате вышеуказанных отрицательных стимулов в мобилизации

доходов. В дополнение к этому на практике определение размера этих

трансфертов было предметом крупных политических манипуляций и

давления, при этом формулы часто менялись, что сокращало возможности

региональных бюджетов прогнозировать доходы, особенно в начальные годы

переходного периода.3

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что предоставление бюджетных

средств, помимо других форм, осуществляется в виде трансфертов

населению, которые включают в себя:

• ассигнования на реализацию органами местного самоуправления

обязательных выплат населению, установленных законодательством

Российской федерации, законодательством субъектов Российской Федерации,

правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

3 Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Эра Дабла-Норрис, Джон Норрегаард (Управление по бюджетным вопросам МВФ), Хорхе Мартинез-Васкез (Университет штата Джорджия). //Материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России»

• ассигнования на осуществление отдельных государственных

полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

• ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в

результате решений, принятых органами государственной власти,

приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению

бюджетных доходов.

Согласно ныне действующему законодательству трансферты

населению определяются как бюджетные средства для финансирования

обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций,

других социальных выплат, установленных законодательством Российской

Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми

актами органов местного самоуправления. 4

Недавно для ФФПР была внедрена новая уравнительная формула,

которая объединяет бюджетные возможности и выравнивание потребностей в

расходах в одном этапе, причем финансирование уравнительного

безвозмездного перечисления фиксируется в годовом бюджете в виде

процента от всех федеральных налоговых доходов (за вычетом импортных

пошлин). Хотя она представляет собой серьезное улучшение по сравнению с

предыдущей системой, продолжающееся применение других специальных и

непрозрачных трансфертов, таких как взаимные расчеты, на долю которых в

1998 году приходилось 75 процентов всех неуравнивающих трансфертов,

явилось мешающим фактором для надежного бюджетного управления на

субнациональном уровне. Помимо этого целевые трансферты регионам,

которые могут использоваться в целях осуществления текущих или

капитальных расходов, тоже в большой мере основаны на договорных началах

или сделках между центральным и региональными правительствами. На

уровне взаимоотношений между региональными и местными бюджетами

трансферты по-прежнему служат для восполнения нехватки средств и по

своему характеру являются договорными, что накладывает мягкие бюджетные

4 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145 – ФЗ. (ст.69, ст.75)

ограничения на местные бюджеты и является отрицательным стимулом для

мобилизации доходов. 5

Основным инструментом межбюджетных отношений выступают сегодня

трансферты. В отличие от дотаций трансферты рассчитываются по формуле.

Межбюджетные отношения осуществляются по 2 принципам:

- через нормативные отчисления от регулирующих налогов;

- путем прямых перечислений из республиканского бюджета в различных

формах (дотации, субвенции, трансферты, средства по взаимным расчетам).

Переход на расчет финансовой помощи по формуле, как правило, имеет

целью устранение субъективного влияния как вышестоящих, так и

нижестоящих органов власти на выбор объемов помощи. При расчетном

подходе практически отпадает необходимость в согласовании финансовой

помощи.

На наш взгляд, формульный тип имеет также ряд недостатков, о которых

мы будем говорить здесь ниже. Основной его недостаток - устраняя

субъективизм, он не устраняет заинтересованность убыточных регионов в

повышенном дефиците бюджета.

Можно использовать ряд методов устранения этого недостатка. Можно

вводить ограничение расчетного превышения расходов над доходами,

например, десятью процентами к объему текущих расходов.

Можно определять возможности регионов с учетом их природно-

географических и социально-экономических особенностей, на основе

собственной доходной базы осуществлять бюджетные расходы. С этой целью

на практике часто вводятся корректирующие коэффициенты разной природы

и цели.6

5Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Эра Дабла-Норрис, Джон Норрегаард (Управление по бюджетным вопросам МВФ), Хорхе Мартинез-Васкез (Университет штата Джорджия). //Материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России» 6 Храпунов В.В. Региональные аспекты экономической реформы в Казахстане. Алматы: Бiлiм, 1999. -272 с.

Один из главных недостатков существующей модели бюджетного

федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной

системы, состоящая в значительном превышении объема фактически

сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов

субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.

Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень

бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств

между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых

потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и

увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет

об отказе от политики “кнута и пряника” и формировании новой,

стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для

территорий-доноров и реципиентов. Разграничение расходных полномочий

целесообразно проводить, в том числе с учетом мирового опыта, который

предлагает использование принципов территориального соответствия,

субсидиарности, эффективности (бюджетные расходы закрепляются за тем

уровнем, который обеспечивает наибольшую эффективность их реализации).

Следующий злободневный вопрос межбюджетных отношений -

сглаживание горизонтального дисбаланса и формирование схемы

выравнивающих платежей. Необходимость выравнивающих трансфертов

предопределяется значительной степенью дифференциации субъектов

федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу,

бюджетным доходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу

населения варьирует от минимума к максимуму в пределах 14,5 раза (в

Австралии 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - 2,2 раза, Бразилии - 8,3

раза).

Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда

финансовой поддержки регионов, несмотря на ее постоянное

совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективного развития

экономики страны как реально федеративного государства. Количество

регионов, получающих трансферты из федерального бюджета, не

уменьшается, а растет: 1995 году - 66, 1996 году - 75, 1997 году - 81, 1998-1999

гг. - 76 субъектов федерации. Средняя дотационность бюджетов субъектов РФ

в 1999 году по расчетам Минфина России составила 20% и колеблется от 1 до

90% общей суммы доходов.

Республика Дагестан относится к числу 9 регионов, обеспечивающих

свои расходы менее чем на 35 процентов: Дагестан (15,43 процента), Коми-

Пермяцкий АО (17,91), Эвенкийский АО (18,02), Корякский АО (21,11),

Еврейская АО (22,95), Чукотский АО (27,8), Кабардино-Балкарская

Республика (31,0), Республика Алтай (33,46), Карачаево-Черкесская

Республика (33,57 процента). 7

Таким образом, практика трансфертов из федерального бюджета в

бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня

социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия.

Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной

дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет

к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по

обеспечению населению определенного стандартного набора государственных

услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по

экономическим районам или группам регионов) однозначно

заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в

ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и

обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия

определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода,

вносит элемент субъективизма.

В области используемых механизмов сглаживания горизонтального

финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания

доминирование федерального начала проявляется: 1) в сохранении

значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся

7 Трансферты: ищи лукавство в методике. Делягин М.// Российская газета.

на федеральном бюджете; 2) в построении системы трансфертов, при которой

на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов

бюджетов субъектов федерации, но и их расходов; 3) в скрытом

перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и

закрепленных источников бюджетов нижестоящего уровня.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной

политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и

ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении

бюджетного кризиса, наращивании доходной базы регионального и

федерального бюджетов, ускорении социально-экономических реформ.8

Чтобы компенсировать утрату функции бюджетного выравнивания,

которую выполняли регулирующие налоги при использовании

дифференцированных ставок, в 1994 г. была введена система трансфертов из

Фонда финансовой поддержки регионов, долевое участие регионов в котором

определялось по единой формуле.

Кроме того, что система распределения доходов стала более стабильной,

поскольку единые нормативы отчислений устанавливались неизменными

сразу на несколько лет вперед, у регионов появились реальные стимулы

усиливать мобилизацию собственных доходов. Этому также способствовало

снятие законом "Об основах налоговой системы…" запрета на ввод новых

налогов субфедеральными образованиями.

Однако отрицательные стимулы, снижающие заинтересованность

регионов в повышении мобилизации доходов, не исчезли. Федеральное

правительство все-таки оставило "лазейку" для переговорного процесса в виде

средств по взаимным расчетам - трансфертов регионам, которые не

отражались в утверждаемых бюджетах и не были основаны на объективном,

"прозрачном", механизме распределения. Благодаря этим трансфертам

федеральное правительство сохранило возможность перераспределения (пусть

8 Межбюджетные отношения в российской концепции федерализма. Сингатуллина Г. Р. Конференция "Федерализм: российское и швейцарское измерения" 22-23 июня 2001 г.

не напрямую, а лишь путем уменьшения трансфертов) части мобилизованных

регионами дополнительных доходов.

На уровне отношений регионов и местных бюджетов подобных

изменений не произошло. В большинстве регионов ставки отчислений от

налогов, распределяемых на долевой основе между региональным и местными

бюджетами, до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорного

процесса, несмотря на принятие Закона "О финансовых основах местного

самоуправления".

Используемые в России межбюджетные трансферты можно разделить на

2 категории: выравнивающие трансферты и прочие трансферты, которые

включают в себя дотации, взаимные расчеты и прочие безвозмездные

перечисления. Основная часть финансовой помощи регионам распределяется

через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, на

который приходится около 80% всей финансовой помощи бюджетам других

уровней (78% в 1999 году согласно утвержденному бюджету 1999 года и 79%

в 2000 году). Ключевая цель такого распределения доходов - выравнивание

бюджетной обеспеченности регионов.

Система межбюджетных трансфертов эволюционировала параллельно со

всей системой межбюджетных отношений. Здесь также можно выделить три

этапа развития. На первом этапе - с 1992-го по 1994 г. основная часть

трансфертов распределялась на переговорной основе, процедура

распределения была "непрозрачна" и неформализована.

В 1994 г. российское правительство ввело новую систему расчета

выравнивающих трансфертов по формуле, которая с минимальными

уточнениями использовалась до 1998 г., когда Государственная Дума от нее

фактически отказалась. При этом наряду с определяемыми по формуле

выравнивающими трансфертами, федеральное правительство продолжало

пользоваться трансфертами иных видов, которые в большинстве своем были

"непрозрачными", поскольку никакой единой, четкой и ясной процедуры их

определения не существовало.

Общее недовольство механизмом трансфертов из ФФПР, который

применялся с 1994 г., привело к тому, что при обсуждении бюджета на 1998 г.

Государственная Дума фактически отказалась от его использования, и в 1998 г.

нормативно-долевое участие регионов в этом фонде, рассчитанное по

формуле, затем уточнялось исходя из “качественных” соображений. На 1999

год правительство Российской Федерации ввело новую формулу расчета

трансфертов из ФФПР, более простую по сравнению с той, которая

использовалась ранее, и предусматривающую проведение всех расчетов в

один этап. Главная особенность этой новой формулы заключается в

использовании так называемого "коэффициента бюджетных

расходов" (расходных потребностей), с помощью которого производится

нормализация подушевых доходов. По новой формуле выравнивающие

трансферты получают те регионы, подушевые нормированные доходы

которых оказываются ниже некоторого порогового уровня. 9

1.2 Фонд финансовой поддержки регионов.

Назначение Федерального фонда финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации (ФФПР) - выравнивание бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В перспективе финансовая помощь из ФФПР должна будет

распределяться на основе нормативов финансовых затрат на

предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов,

обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и

социальные нормативы по вопросам местного значения.

Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому

федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативу

отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за

исключением ввозных пошлин) исходя из возможностей федерального

бюджета.

9 Бюджетный Федерализм. Институт финансовых исследований. 11 октября 1999 года

Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной

поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики

формирования и распределения соответствующих средств федерального

бюджета.

Право на получение трансфертов будет предоставлено субъектам

Российской Федерации, среднедушевые налоговые доходы которых не

достигают установленного минимального уровня. Расчетные трансферты

должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое

значение скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень

налоговых доходов субъектов Российской Федерации, до которого будет

проводиться выравнивание, будет устанавливаться исходя из возможностей

федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.

Право на получение трансферта имеют субъекты Российской

Федерации, доля которых в ФФПР, определенная в результате расчетов,

оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким образом,

чтобы довести показатель приведенного бюджетного дохода на душу

населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного

при проектируемом объеме ФФПР уровня.

Расчеты проводятся следующим образом. Сначала производится

поиск региона с минимальным среди всех регионов приведенным

душевым доходом и региона, следующего за ним по этому показателю.

Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона

средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до

уровня следующего за ним региона. Данная сумма умножается на индекс

бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на

численность населения этого региона. Полученная величина вычитается

из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации

для региона с минимальным приведенным душевым доходом

определяется часть трансферта, с учетом которой его приведенный

душевой доход становится равным аналогичному показателю второго

региона, участвующего в расчете.

В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В

каждой последующей итерации участвует количество регионов, на

единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР

происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не

станет равным нулю.

Обусловленность предоставления финансовой помощи

Условия предоставления и использования финансовой помощи из

федерального бюджета будут устанавливаться федеральным

законодательством, а также соглашениями между Правительством

Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации.

В качестве условия получения финансовой помощи из федерального

бюджета может быть определено проведение ревизии бюджета субъекта

Российской Федерации. При получении субъектом Российской Федерации

финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его

консолидированного бюджета, ревизия должна проводиться в

обязательном порядке.

Начиная с 1999 года финансовая помощь, предоставляемая субъектам

Российской Федерации из федерального бюджета, используется под

контролем территориальных органов федерального казначейства и

федеральных контрольных органов.

Субъект Российской Федерации, получающий финансовую помощь из

федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной

обеспеченности, не имеет права:

ставить государственных служащих, финансируемых за счет

бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, в лучшие

условия оплаты труда по сравнению с государственными служащими

федеральных учреждений;

предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере,

превышающем 3 процента расходов соответствующего бюджета;

предоставлять государственные гарантии в размере более 5

процентов бюджетных расходов.

Обязательными условиями для выделения средств из ФФПР

являются:

- перевод с 2000 года исполнения бюджетов субъектов Российской

Федерации на казначейское исполнение через территориальные органы

федерального казначейства;

- при наличии в субъекте Российской Федерации задолженности по

выплате зарплаты в бюджетной сфере - использование трансфертов под

контролем территориальных органов федерального казначейства и

федеральных контрольных органов только для погашения этой

задолженности, а также погашения и обслуживания государственного

(муниципального) долга;

- наличие у субъекта Российской Федерации программы увеличения

собственных доходов и последовательного сокращения получаемых

трансфертов.

Вопросы предоставления субъектам Российской Федерации

дополнительной финансовой помощи, получения и пролонгации

бюджетных ссуд будут рассматриваться при соблюдении субъектами

Российской Федерации условий соглашений об оздоровлении

государственных финансов и оказании финансовой помощи из

федерального бюджета.10

Важным этапом на пути совершенствования межбюджетных отношений

явилась разработка и утверждение методики распределения средств

Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Впервые за все время

распределения трансфертов субъектам Федерации доли регионов в ФФПР,

рассчитанные Министерством финансов по новой методике и представленные

в Государственную Думу, были утверждены без изменений в процессе

обсуждения проекта бюджета. Одобренный Закон о федеральном бюджете

10 Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 года № 862 О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах //Российская газета, N 151, 08.08.98г.

содержал также положения, стимулирующие принятие регионами

дополнительных мер по мобилизации и доходов и реструктуризации расходов,

ужесточению порядка предоставления бюджетных ссуд, субвенций и средств,

передаваемых в рамках осуществления взаимных расчетов. В законодательном

порядке был ужесточен режим предоставления налоговых льгот органами

власти закрытых административно-территориальных образований.

В таблице 1 представлены данные о финансовой помощи из федерального

бюджета субъектам Федерации в 1994-1999 гг. Из таблицы видно, что в 1999

году продолжалось снижение объемов предоставляемых регионам

финансовых ресурсов. Так, общий объем перечисленной региональным

бюджетам финансовой помощи понизился до 1,4% ВВП, а с учетом сальдо

предоставленных и погашенных федеральных бюджетных ссуд – до 1,11%.

Вместе с тем, наблюдается незначительный, но устойчивый рост доли

трансфертов из ФФПР в общем объеме федеральной финансовой помощи

регионам: по итогам 1999 года указанный показатель был зафиксирован на

уровне 71,4%. Обращает на себя внимание увеличение (до 0,2% ВВП) средств,

направленных региональным бюджетам в виде субвенций. Это связано,

прежде всего, с изменением содержания указанной статьи: в 1999 году во

вновь образованный фонд целевых субвенций были объединены средства,

направляемые на финансирование "северного завоза", оказание

дополнительной финансовой помощи высокодотационным регионам, а также

на компенсацию разницы в тарифах на электроэнергию регионам Дальнего

Востока и Архангельской области. Вместе с тем, финансируемые ранее по

этой статье субвенции городу Москве на исполнение функций столицы

Российской Федерации в 1999 году были выделены в неденежной форме. В

ответ на жесткую федеральную политику перераспределения бюджетных

средств регионы де-факто начали массовый процесс приостановки действия

некоторых федеральных законодательных и нормативных актов, направленных

на категориальную поддержку населения. В частности, в начале 1999 года в

субъектах Федерации началось введение в действие адресного порядка

выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей (т.н. детских

пособий), хотя федеральное законодательство не предусматривало выборочное

оказание такой социальной поддержки. В ответ на это Государственная Дума,

в течение долгого времени тормозившая принятие соответствующего

законодательного акта, была вынуждена одобрить изменения в федеральное

законодательство, предоставляющие право региональным органам власти

определять критерии для получения детских пособий.11

Однако перечисленные позитивные изменения в области межбюджетных

отношений в России не привели к решению всех накопившихся проблем в

этой области. Методика распределения федеральных трансфертов, основные

процедуры и условия предоставления федеральной финансовой помощи

регионам нуждались в значительном совершенствовании. Среди основных

направлений реформирования методики распределения средств Фонда

финансовой поддержки регионов, актуальных к моменту начала работ по

разработке законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год, следует

отметить необходимость более полного учета показателей налогового

потенциала и расходных потребностей, построение методики с учетом

стимулирования усилий региональных властей по сбору налогов и

реструктурированию бюджетных расходов, дальнейшую формализацию

процесса и устранение субъективизма при определении как исходных данных,

так и итоговых сумм финансовой помощи.

Новая методика оценки расходных потребностей бюджетов субъектов

Федерации, в отличие от предыдущих лет, была построена на основе

дифференциации среднероссийских прогнозных показателей с учетом

факторов, характеризующих интенсивность потребности в том или ином виде

бюджетных расходов. Расчет нормативных бюджетных потребностей

осуществлялся по следующим группам расходных статей: образование,

здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, государственное

управление, транспорт и связь, культура и искусство, социальная политика,

правоохранительная деятельность.

11 Федеральный закон от 17 июля 1999 года №171-ФЗ "О внесении изменения в статью 16 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Коэффициенты межрегиональной дифференциации среднероссийских

расходов (рассчитываемых в виде доли ВВП) характеризовали объективные

факторы удорожания стоимости оказания государственных услуг, такие как

уровень заработной платы и цен на товары и услуги в регионе, климатические

условия, транспортная доступность. При этом указанные коэффициенты

рассчитывались на основе общедоступных статистических данных, расчет

которых не входит в компетенцию Министерства финансов (доля населения,

получающего "северные" надбавки к заработной плате, прожиточный

минимум, наличие прямого выхода на авто- и железнодорожную сеть, доля

населения, проживающего в местностях с ограниченным сроком завоза

товаров и т.д.), что обусловило невозможность индивидуального согласования

с регионами исходных данных по планируемым расходам.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской

Федерации создается и распределяется с целью выравнивания доступа

граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям,

финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской

Федерации.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской

Федерации - регионов (далее – ФФПР) на 2002 г. сформирован в размере 147

490 966,0 тыс. рублей, в том числе дотации на выравнивание уровня

бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации – 135 927 966,0

тыс. рублей, субсидии на государственную поддержку закупки и доставки

нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за

исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним

местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения,

предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального

хозяйства (далее - субсидии на закупку и доставку продукции в районы с

ограниченными сроками завоза) – 8 963 000,0 тыс. рублей, субвенции на

компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и

Архангельской области – 2 600 000,0 тыс. рублей

Средства ФФПР распределяются на основе сопоставления бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной

приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу

населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации -

основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка

потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта

Российской Федерации.

Главным положительным результатом принятия методики оценки

нормативных расходов является то, что она в итоге была одобрена

трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных

отношений, а индексы бюджетных расходов, с учетом которых было

осуществлено распределение ФФПР, закрепленное в законе о федеральном

бюджете на 2000 год, были получены именно на ее основе. Впервые за время

существования бюджетной системы независимого Российского государства

была реализована попытка формализации процесса определения нормативных

расходов региональных бюджетов. При этом намного повысилась

прозрачность процесса расчета региональных бюджетных нормативов,

региональные власти лишились возможности оказывать влияние на величину

нормативных расходов путем индивидуальных согласований финансовых

показателей, как это было ранее, а федеральный центр получил возможность

определять приоритеты в области расходной политики субъектов Федерации,

задействовав, таким образом, еще один инструмент проведения региональной

бюджетной политики на федеральном уровне.

Помимо методики оценки расходных потребностей регионов при

подготовке законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год была

разработана и внедрена новая методика расчета налогового потенциала

субъектов Федерации. Необходимость разработки объективной методики

оценки налогового потенциала была обозначена еще в Концепции

реформирования межбюджетных отношений, однако при расчете трансфертов

на 1999 год не существовало одобренного механизма расчета налоговых

ресурсов регионов, и распределение ФФПР происходило на основании

скорректированных отчетных данных базового года.

Новая методика оценки налогового потенциала территорий,

использовавшаяся при распределении Фонда финансовой поддержки регионов

на 2000 год, основывается на показателе средней налоговой нагрузки на

валовую добавленную стоимость, произведенную в основных отраслях

экономики в базовом периоде. Другими словами, среднероссийский

показатель налоговой нагрузки, рассчитываемый как отношений фактических

налоговых обязательств отрасли к валовой добавленной стоимости этой

отрасли, произведенной в базовом периоде, применяется при определении

налогового потенциала региона, исходя из предполагаемого объема валовой

добавленной стоимости данной отрасли в этом регионе в планируемом

периоде. Расчет производится по следующим отраслям: промышленность,

строительство, сельское хозяйство, рыночные услуги.

При разработке закона о федеральном бюджете на 2000 год были

внесены значительные изменения и в саму методику распределения средств

Фонда финансовой поддержки регионов. Одним из серьезных недостатков

методики распределения средств ФФПР, на который указывали в процессе

обсуждения Концепции реформирования межбюджетных отношений не

только специалисты в области фискального федерализма, но и представители

региональных властей, являлась группировка субъектов Федерации в целях

расчета трансфертов. При расчете долей регионов в ФФПР на 1999 год

Министерство финансов исходило из средневзвешенных показателей расходов

и доходов субъектов Федерации по группам регионов, которые в целом

повторяли традиционную группировку субъектов РФ по экономическим

районам с выделением в отдельные районы автономных округов, территорий

Крайнего Севера, горных районов Кавказа, а также города Москвы. Было

очевидно, что при такой системе расчета решение о включении региона в

состав той или иной группы может оказывать существенное влияние на

конечный результат, особенно если регион по совокупности признаков

находится "на границе" двух групп. С другой стороны, разработчики методики

были вынуждены пойти на осуществление расчетов по среднегрупповым

показателям, т.к. в отсутствие объективных методик расчета налогового

потенциала и расходных потребностей группировка субъектов Федерации

была необходима в целях элиминирования возможных искажений,

возникающих вследствие индивидуальных согласований некоторых исходных

данных.

Разработка и одобрение методик расчета валовых налоговых ресурсов

(ВНР) и индекса бюджетных расходов субъектов Федерации сделали

возможным переход к расчету трансфертов на основе индивидуальных

значений этих показателей. Помимо повышения точности расчетов с точки

зрения выравнивающего эффекта трансфертов, такое изменение позволило

избежать излишних трений между федеральными и региональными властями

по вопросу включения региона в конкретную группу.

Одной из проблем, стоящих перед системой федеральной финансовой

помощи субъектам Федерации до настоящего времени, являлось

существование многочисленных каналов ее перечисления. В частности,

целевым образом в регионы выделялись суммы в рамках федеральной

поддержки северного завоза, которые рассчитывались и перечислялись

Правительством РФ в течение финансового года без утвержденной методики.

Между тем, проблема осуществления северного завоза (финансовой

поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и районов с

ограниченными сроками завоза товаров) – это проблема необеспеченных

повышенных расходных потребностей бюджетов соответствующих регионов,

[Нерациональность отдельного финансирования северного завоза можно

пояснить на следующем примере: наверняка никому не покажется

целесообразным оказывать федеральную финансовую поддержку таким

северным регионам с ограниченными сроками завоза, как Ханты-Мансийский

или Ямало-Ненецкий автономный округа.] и вынесение финансовой помощи

на эти цели за рамки ФФПР представляется нецелесообразным.

Методика распределения средств ФФПР на 2000 год была построена

таким образом, что индекс бюджетных расходов (расходные потребности)

учитывает фактор "северности" и "удаленности" региона, что позволяет

увеличить трансферт субъектам Федерации, нуждающимся в финансовой

поддержке северного завоза. Таким образом, в состав трансферта в 2000 году

отдельной строкой входит сумма на поддержку северного завоза и

жизнеобеспечения районов Крайнего Севера [Строго говоря, отдельной

строкой эта часть трансферта была выделена скорее по инерции и вследствие

представления о том, что финансирование северного завоза необходимо

осуществлять с учетом сезонности такого рода завоза, а не согласно общему

порядку перечисления трансферта из ФФПР.

На этапе рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете на 2000

год в Государственной Думе было принято решение о включении в доходную

часть бюджета дополнительных доходов, которые могут быть получены

правительством в 2000 году. Исходя из этой суммы Министерство финансов в

дополнение к основному трансферту, рассчитанному в соответствии с единой

методикой, вправе выделить отдельным регионам компенсационную выплату

с тем, чтобы сумма расчетного трансферта и компенсационной выплаты была

не ниже суммы трансферта, полученного конкретным регионом в 1999 году, с

учетом прогнозируемого роста цен (18%). [ См. ст. 46 закона "О федеральном

бюджете на 2000 год"] Указанная мера представляется нам скорее средством

воздействия на региональных лидеров с целью одобрения новой методики

расчета трансфертом, нежели действительно необходимой мерой,

обусловленной потребностью в финансовых ресурсах со стороны

региональных бюджетов.

В состав трансферта из ФФПР на 2000 год были включены в виде

целевого трансферта суммы частичной помощи регионам для обеспечения

выплат ими государственных пособий гражданам, имеющим детей, а также

компенсации разницы в тарифах на электроэнергию территориям Дальнего

Востока и Архангельской области.

Кроме того, с согласия членов трехсторонней рабочей группы, методикой

распределения средств ФФПР было предусмотрено, что трансферты всем

регионам сокращаются на 2%, а высвободившаяся величина (353,7 млн. руб.)

направляется на финансовую помощь Республике Дагестан. Размер

трансферта Чеченской республике, которая по объективным причинам не

могла приниматься в расчет при распределении ФФПР по общей методике,

определялся прямым счетом на основе финансовой помощи предыдущих лет.

Результатом введения новой методики распределения средств ФФПР

стало сокращение числа субъектов Федерации, имеющих право на трансферт.

Если закон о федеральном бюджете на 1999 год предусматривал, что в

указанном году средства из Фонда финансовой поддержки регионов не

выделяются 13 регионам, то в бюджете на 2000 год количество подобных

субъектов Федерации возросло до 18. К таким регионам, не получавшим

трансферт в 1999 году, как города Москва и Санкт-Петербург, Красноярский

край, Липецкая, Московская и Пермская области, Республика Башкортостан,

Республика Коми, Республика Татарстан, Самарская и Свердловская области,

Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО в 2000 году прибавились

Вологодская, Нижегородская, Тюменская, Челябинская и Ярославская

области.

Трансферты выделяются на "общие нужды" регионов без оговорки каких-

либо условий и без установления конкретной ответственности за

результативное использование средств. Такое свойство трансфертов при

бедственном состоянии российских финансов является их явным недостатком.

Если межрегиональные различия велики, заметно превышают порог

саморегуляции и рыночные механизмы усиливают межрегиональные

различия, то потоки нецелевого характера будут носить отрицательный эффект

для развития регионов. Дело в том, что в такой экономической ситуации

преобладающие потоки частного капитала направлены из "слабых" регионов

в "сильные", т.к. в последних складываются более благоприятные условия для

приложения капитала (именно из-за этого и возникают межрегиональные

различия). Потоки бюджетных средств и частного капитала оказываются

разнонаправленными, и в случае нецелевого характера бюджетных средств

увеличивается риск "ухода" бюджетных денег вслед за основными потоками.

Ясно, что необходимы меры по реформированию региональных финансовых

систем. Подобные меры должны быть направлены на выработку некоторых

параметров экономической политики на уровне региона, позволяющих

добиваться оптимизации его финансов, преодоления дефицитности

региональных бюджетов, сокращения числа регионов-реципиентов. Поскольку

региональные власти многих регионов проводят свою экономическую

политику подчас вразброс с заложенной правительством политики в целях

улучшения регионального развития в целом, представляется целесообразным

вмешательство федерального правительства в экономическую и финансовую

политику регионов как прямыми, так и косвенными методами.

В составе расходов федерального бюджета на оказание финансовой

поддержки всех видов бюджетам субъектов Федерации выделено 69 млрд.

руб., что составляет 8% расходов федерального бюджета, причем 83% этой

суммы приходится на Фонд финансовой поддержки регионов. В 1999 году

финансовая помощь нижестоящим бюджетам составила 43 млрд. руб. или

7,6% федеральных расходов. В то же время, доля ФФПР с учетом

финансирования "северного" завоза, поддержки высокодотационных регионов

и прочих расходов, включаемых с 2000 года в состав трансферта, составила

около 90%. 12

В 2001 году Республика Дагестан в виде дотации на выравнивание

уровня бюджетной обеспеченности получила 7 495 647 тысяч рублей из

общего Федерального фонда, который составлял 100 353 722 тысячи рублей, а

в 2002 году Республике Дагестан предусмотрено 9 533 422 тысячи рублей из

Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ равного 147 490

966 тысяч рублей.13

Законом Республики Дагестан «О республиканском бюджете Республики

Дагестан на 2001 год» было установлено, что Республиканский фонд

финансовой поддержки муниципальных образований Республики Дагестан в

2001 году (3898123 тыс. руб.) формируется за счёт 52 процентов объёма

финансовой помощи из федерального бюджета, поступающей в республику в

12 Лексин В., Шевцов А. // ж. "Вопросы экономики" 1998 г. № 3 стр. 21 13 Приложение 11 к ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год». Распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2002 году.

комментарии (0)
Здесь пока нет комментариев
Ваш комментарий может быть первым
Это только предварительный просмотр
3 страница на 105 страницах
Скачать документ